El modelo que puso a Noruega en el mapa petrolero. El secreto del éxito está en la separación de la administración política y la regulación, así como una industria activa que rápidamente se involucró y aprendió del negocio
El modelo que puso a Noruega en el mapa petrolero. El fondo petrolero —del cual solo puede usarse un 4% anual para cubrir un eventual déficit fiscal— se estima que al cabo de 35 años estará dejando un rendimiento del 8% en intereses. A continuación, un resumen de la entrevista.
—¿Cuál es el principal sello del “modelo noruego”?
—A Noruega le preocupaba mucho separar la autoridad administrativa y la función comercial del Estado. Por tanto, una compañía que se ocupa de la participación estatal de las operaciones petroleras, según la tradición noruega, jamás debería estar asociada con funciones reguladoras o administrativas del Estado.
El modelo que nosotros creamos, se basaba en tener un ministerio que fuera responsable de la política, la legislación y la planificación. Luego, una dirección de petróleo que es la autoridad reguladora, que también son los asesores técnicos del ministerio. El objetivo es muy claro: si se tiene una autoridad reguladora, que solo se concentra en asesorar al ministerio y regular el sector generará confianza, será respetada por las compañías petroleras.
El modelo que puso a Noruega en el mapa petrolero. —¿Cómo hizo Noruega para administrar los consensos para poder aprovechar ese recurso?
—Primero que nada, el país se sentía muy orgulloso de que se había vuelto independiente y quería asegurarse esa independencia. El sentimiento nacional estaba muy marcado, así que el consenso surge como resultado de darse cuenta de que tienen que mantenerse unidos para gestar su independencia.
Segundo punto, Noruega, comparado con las compañías petroleras del mundo y las naciones a las que pertenecen estas compañías, es un país muy pequeño, tan solo 4 millones y medio de habitantes, y se dieron cuenta de que si no se mantenían unidos, otros países de Europa, así como Estados Unidos, les dictarían las políticas petroleras. Por lo tanto llegaron a la conclusión de que si Noruega tenía una única voz, podría defender su punto de vista.
El creador del modelo de gestión de la renta petrolera noruega, el geólogo iraquí Farouk Al-Kasim, afirmó que el secreto del éxito está en la separación de la administración política y la regulación, así como una industria activa que rápidamente se involucró y aprendió del negocio.
—¿De qué forma participó la sociedad?
El modelo que puso a Noruega en el mapa petrolero. —Noruega no sabía nada sobre petróleo. Se dejó el tema a cargo de los políticos, y creo que los políticos durante mucho tiempo dijeron “esto es muy complicado para nosotros, vamos a dejárselo a los técnicos”, y francamente es por esa razón que yo siento que nosotros —que nos unimos al ministerio a los inicios del proceso—, tuvimos mucha influencia en la política.
—Pero rápidamente lograron desarrollar conocimiento e investigación…
—Uno pensaría que como Noruega no tenía experiencia en el petróleo estaba una desventaja, y eso no es cierto. No tenía conocimiento, pero se sentían muy orgullosos de su nivel académico, su sector tecnológico, y eran muy competentes en otros sectores, por ejemplo la construcción naval, la industria pesquera, la forestal. Ya era una nación exitosa que estaba acostumbrada a tomar la iniciativa y ser creativa.
Me impresionó que comenzaran a sentir que la industria petrolera era muy conservadora y poco creativa. Luego de unos diez años, ni siquiera hablaban más de eso. Adaptaron la industria a las inhóspitas condiciones del Mar del Norte y en una década, pasaron de cero experiencia en el petróleo a estar a la cabeza en la tecnología del sector.
—¿Cómo fue el primer proceso de adjudicación?
—Las compañías petroleras más importantes dijeron, “queremos tener el derecho a ver si hay petróleo en el Mar del Norte”. Era 1965. En el año siguiente se perforó el primer pozo. Pero también había empresas noruegas que se volvieron socios de las internacionales para aprender sobre cómo funcionaba el negocio. Y tenían una pequeña participación de 10 o 15%.
El modelo que puso a Noruega en el mapa petrolero. Al mismo tiempo, otras firmas comenzaron a asociarse con empresas internacionales en distintas etapas de la cadena de prospección, exploración y explotación. Así empezaron. Después de dos o tres años, muy rápidamente aprendieron el negocio y se volvieron independientes y comenzaron a trabajar por sí solas.
Creo que la razón por la cual tuvo tanto éxito Noruega es porque tenía un buen conocimiento de otras industrias, y la segunda razón porque decidió hacer las cosas gradualmente. Sus empresas tuvieron tiempo de aprender el negocio.
—¿Cómo se distribuyen los beneficios?
—El primer régimen fiscal, como se le llama, trató de darle a las empresas petroleras la misma participación en los beneficios que los demás países del Mar del Norte: Reino Unido, Dinamarca y Holanda. Y los términos eran buenos para las petroleras. Cuando el precio del petróleo subió en el 73 y luego otra vez en el 79, Noruega tuvo que introducir un súper impuesto, porque sin ese súper impuesto la mayor parte de la rentabilidad del enorme aumento de los precios se lo iban a llevar las empresas; las licencias se habían emitido con el petróleo a 1,9 dólares, pero el barril subió a 12 dólares.
Después, Noruega tomó la decisión de aumentar su participación en el negocio, pasando a tener el 51% de la participación por lo menos en cada proyecto. Entonces, el gobierno logró recaudar un total que se acercaba mucho al 80%, sumando el impuesto a la participación del Estado como accionista.
—Igual era conveniente para los privados…
—Sí, porque el hecho de que el gobierno tenga el 51% de las acciones significa que el gobierno va a hacer todo lo que pueda para asegurarse de que haya un buen retorno de la inversión. Y además, comparten el riesgo del proyecto.
—¿El Estado sigue siendo socio en cada emprendimiento?
—Ahora no. Porque el riesgo en un proyecto individual puede ser tan alto que quizá al gobierno no le interese participar para nada, o apenas con un 5%.
—¿Cuánto tiempo pasó para comenzar a obtener resultados de su estrategia?
El modelo que puso a Noruega en el mapa petrolero. —Desde el 73, cuando iniciamos la producción, hasta el 96 no tuvimos un flujo de caja positivo grande. Hasta entonces, todos los impuestos recaudados de las empresas petroleras eran para financiar la participación oficial en la operación. Eso fue muy afortunado para el país, porque si bien durante todos estos años hubieran tenido unos ingresos que se podrían haber usado en la economía, hubiéramos contraído lo que se llama la enfermedad holandesa, y quizá la maldición del petróleo, y Noruega sería totalmente dependiente del crudo.
Pero como fuimos lentamente, y usamos el dinero para financiar nuestra participación, nos volvimos buenos en construir plataformas, en la construcción de otros elementos, y la exportación de bienes y servicios noruegos pasó a ser muy importante. En paralelo a las ganancias por la extracción, se comenzaron a desarrollar otras industrias conexas. Y la participación de los bienes y servicios al sector petrolero llegó a ser 20% de las exportaciones noruegas en 2006. Eso es una cantidad de dinero gigantesca. Casi 3% del presupuesto total noruego.
—¿Qué hace Noruega con el dinero?
—Mientras tuviera éxito en preservar todas estas otras industrias, no necesitaba usar una parte de los ingresos por la industria extractiva. Del 96 hasta ahora, se estableció lo que se llama el Fondo de Pensiones basado en el Petróleo, y se decidió por parte de todos los partidos políticos que se iba a poder usar solamente el 4% de ese fondo todos los años si hubiera un déficit en el presupuesto nacional. Excepto en esta última crisis financiera mundial, en ese caso para impedir el crecimiento del desempleo, se decidió que se podía usar un poco más que el 4%. Gracias a ello, la economía noruega no sufrió severamente.
—¿En qué se invierte el Fondo?
—Las ganancias por la inversión del fondo son superiores al 4% que se gasta, por lo tanto, unido a que la producción sigue, el fondo se incrementa año a año. Se invierte solamente en el exterior, en diferentes instrumentos, a través de las instrucciones que se reciben del Parlamento, por parte del banco que es fideicomisario de esos recursos.
Se invierte en compañías o países que tienen grado inversor, y además no se permite hacerlo en proyectos cuestionables desde el punto de vista moral. El gobierno noruego puede darle opciones sobre políticas, pero son instrucciones de carácter amplio. Con el tiempo habrá momentos en que se perderá dinero, pero el promedio de 35 años va a ser de 8% de ganancia.
Uruguay debe definir su propia estrategia sobre los hidrocarburos.
—Uruguay debe seguir el modelo noruego?
—El enfoque de Noruega funcionó bien allí. Ustedes pueden seguir la misma orientación pero los detalles serán diferentes, tienen que usar la realidad vuestra. El nivel de educación es diferente, las ambiciones pueden serlo también, las limitaciones, de manera que ustedes deben realmente usar su propio enfoque. Pueden beneficiarse de la experiencia de Noruega pero también de la experiencia de aquellos países que no han tenido éxito. También nosotros cometimos errores que pueden servir de ejemplo.
—La creación de un fondo intergeneracional es fundamental para el éxito de un proyecto petrolero en un país pequeño?
—Uruguay debe tener en cuenta que en materia petrolera los procesos son muy largos, y que todas las decisiones que tomen hoy para controlar y regular el sector petrolero, son clave. La política petrolera del país, la legislación, los contratos, las estrategias, los planes y las instituciones que creen hoy, jugarán un rol muy importante en el futuro, y sobre todo, deberán ser muy transparentes, para que la sociedad conozca qué se hace con el recurso y para que las empresas que participen conozcan las reglas.
Manejarse con un fondo intergeneracional es realmente importante, para cuidar los recursos que son de todos los uruguayos, establecer condiciones claras de su uso y sobre todo, rendir cuentas. El presidente, los ministros, los legisladores, todos deben rendir cuentas.
Farouk Al-Kasim. Nació en Irak, estudió geología en Gran Bretaña en el Imperial College en la Universidad de Londres y comenzó a asesorar a Noruega en 1968. Desde 1990 ha trabajado como consultor independiente en la industria petrolera.
