Medir el desempeño del congreso

“No todo lo que se puede medir cuenta, ni todo lo que cuenta se puede medir”, reza la cita atribuida a Albert Einstein. En el caso del Congreso mexicano, se puede medir el número de leyes aprobadas cada periodo, aunque eso no es relevante en sí mismo. ¿Qué tal si se aprueban malas leyes, o si se aprueban pocas pero buenas? Por otra parte, algunas actividades relevantes, por ejemplo, negociaciones políticas o trabajos de gestoría, son inobservables y por tanto parecen no contar.
Lo más relevante para evaluar el desempeño legislativo es la calidad de la legislación aprobada (y el daño evitado por rechazar malas ideas). El Congreso no es una fábrica de chocolates que deba medirse por la cantidad de leyes aprobadas, sino por su calidad —aunque medirla es un ejercicio muy complejo que requeriría una evaluación a lo largo de muchos años y por sectores y regiones.
Una manera indirecta para indagar el trabajo legislativo es conocer si los legisladores cumplen con sus obligaciones mínimas —por ejemplo, si votan o si asisten a reuniones de trabajo—. Porque si este piso mínimo de tipo administrativo no se cumple, es probable que el otro piso superior, de tipo cualitativo —votar con responsabilidad— sea realizado también con descuido.
Otra vía para aproximarse al desempeño legislativo es conocer los principales patrones de comportamiento —por ejemplo, el uso de la tribuna, el número de iniciativas presentadas, la unidad de los grupos parlamentarios cuando votan, entre otros—. Aunque estos indicadores no permiten evaluar el producto final —la calidad de la legislación, sí permiten entender los incentivos que enfrentan los legisladores y dar luz sobre la calidad de su trabajo.
Según Reporte Legislativo*, tenemos un Congreso muy activo en la tribuna, pero poco atento al trabajo técnico de sus comisiones. Legisladores que presentan muchas iniciativas, pero que no buscan su aprobación, sino sólo la fotografía. Un Congreso que realiza una intensa labor de gestoría de demandas ciudadanas, pero que desahoga pocas de las iniciativas que se presentan cada año.
Durante el periodo septiembre–diciembre de 2011, las comisiones de diputados recibieron 468 iniciativas y 60 minutas para dictamen; de ellas, sólo se aprobaron o desecharon 46 y 11, respectivamente. Como resultado, sólo en ese periodo quedaron pendientes 422 iniciativas y 49 minutas.
Una justificación a tal rezago podría ser la ardua discusión que llevan a cabo los legisladores. Pero la información sugiere que la razón puede ser más simple: muchas comisiones ni siquiera se reúnen. Durante el periodo marzo-agosto de 2011 sólo 40% de las comisiones de la Cámara de Diputados se reunió una vez al mes como lo establece la Ley Orgánica del Congreso; en el caso del Senado, la información disponible muestra que sólo 7% (cuatro comisiones) lo hizo.
Aunque criticar a los legisladores del mal desempeño sea atractivo o incluso catártico, ese ejercicio es infructuoso mientras no se combatan los incentivos que producen malos comportamientos. Incentivos que sólo premian la fotografía y el micrófono en lugar de la especialización y el trabajo técnico. Reglas que obligan a los diputados a buscar chamba cada tres años y acumular millas políticas en lugar de conocimientos en los temas de sus comisiones. Por eso paga más subir a la tribuna para denostar, o presentar una iniciativa que nunca se vote, que trabajar en la soledad de una comisión que sesiona a puerta cerrada.
Por eso Jorge Kahwagi (Panal) es uno de los dos diputados con el mayor número de iniciativas presentadas, pero registra una de las más bajas tasas de votación: sólo participó en 14.3% de las votaciones que ocurrieron en la Cámara de Diputados entre septiembre y diciembre de 2011.
Pero ni él ni otros legisladores son los culpables del mal desempeño del Congreso de la Unión, sino las reglas que norman su funcionamiento, notablemente la no reelección que estimula usar el cargo como un trampolín de promoción en lugar de una estancia de desarrollo político y profesional.
*Reporte Legislativo busca contribuir a la rendición de cuentas del Congreso mexicano mediante la publicación de los principales indicadores de desempeño. Puede descargarse en www.integralia.com.mx